Por Francisco Alves dos Santos Jr.
Segue interessante decisão, tratando da obrigatoriedade de a UNIÃO notificar, pessoalmente, as pessoas interessadas, nos processos demarcatórios de terrenos de marinha ou acrescidos de marinha, indicando-se, inclusive, importante precedente do Supremo Tribunal Federal do Brasil.
Obs.: Minutada e pesquisada pela Assessora Rossana Maria Cavalcanti Reis da Rocha Marques
PROCESSO Nº: 0802661-10.2016.4.05.8300 - PROCEDIMENTO ORDINÁRIO
AUTOR: ESPÓLIO DE M A F
ADVOGADO: J V F DE M
RÉU: UNIÃO FEDERAL - UNIÃO.
2ª VARA FEDERAL - JUIZ FEDERAL
AUTOR: ESPÓLIO DE M A F
ADVOGADO: J V F DE M
RÉU: UNIÃO FEDERAL - UNIÃO.
2ª VARA FEDERAL - JUIZ FEDERAL
ESPÓLIO
DE M A F, representando por seu inventariante e,
também, advogado, Dr. J V F DE M, ajuizou esta "AÇÃO
ORDINÁRIA DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO FEDERAL
RELATIVO AO PROCESSO DE DEMARCAÇÃO DA LINHA PREAMAR MÉDIA DE 1831
INCLUINDO OS EFEITOS DAÍ DECORRENTES CUMULADA COM PEDIDO DE TUTELA DE
URGÊNCIA" em face da UNIÃO. Sustentou, inicialmente, a competência
deste Juízo para processar a demanda, haja vista que o Juizado Especial
Federal, a teor da Lei n 10.259/2001, não possuiria tal competência, e
alegou, em síntese, que o ESPÓLIO DE MANOEL ALVES FILGUEIRA exerceria a
posse sobre uma parte de terra encravada na propriedade Maracahype desde
o falecimento de seu proprietário, Sr. Manoel Alves Filgueira,
correspondente a uma área total de 161,1366 hectares, cuja parte ideal
que lhe pertenceria possuiria parte própria e parte considerada de
Marinha; que estariam pendentes de apuração as partes ideais dos
herdeiros por meio de divisão geodésica, posto que o referido
inventário, em trâmite na 2ª Vara Cível da Comarca de Ipojuca/PE, ainda
não estaria concluído, e tramitaria desde 1925; que, portanto, o ato
demarcatório da linha preamar, cuja declaração de nulidade por esta via
se postula, atingiria os interesses do ora suplicante, o que lhe
asseguraria, portanto, a legitimidade ativa para figurar nesta demanda.
Aduziu que a Gerência Regional do Patrimônio da União em Pernambuco em
11.12.2003, teria instaurado o processo demarcatório da linha preamar
médio de 1831, contemplando o trecho que inicia no lado direito do Rio
Jaboatão até a divisa do Estado de Alagoas, nos municípios do Cabo de
Santo Agostinho, Ipojuca, Sirinhaém, Rio Formoso, Tamandaré, Barreiros,
São José da Coroa Grande (todos do Estado de Pernambuco), encontrando-se
tal procedimento administrativo tombado sob o nº 04962-000247/2003-60;
que, em 04.01.2004, teria sido editada a Portaria que instituiu a
Comissão encarregada da realização dos trabalhos de demarcação da Linha
Preamar Média de 1831 - LPM para o Litoral Sul do Estado de Pernambuco;
que, com arrimo no disposto no artigo 11 do Decreto-Lei nº 9.760/46,
teria editado o Edital nº 01/2004 com o seguinte teor: 'Pelo
presente, afixado e publicado segundo o disposto no art. 11 do
Decreto-Lei nº 9760, de 05 de setembro de 1946, e ON GEADE 002, ficam
convidados todos os interessados na determinação da posição da linha da
preamar média de 1831, no trecho iniciado do lado direito do Rio
Jaboatão, em seu estuário na divisa do município de Jaboatão dos
Guararapes, até a divisa do Estado de Alagoas, compreendendo os
municípios do Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca, Serinhaém, Rio Formoso,
Tamandaré, Barreiros e São José da Coroa Grande no Estado de Pernambuco,
para, no prazo de (60) sessenta dias, a contar da publicação deste
edital, conforme estabelece o art. 11 do mencionado Decreto-Lei,
oferecer a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros
esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho
demarcando, a fim de possibilitar a melhor execução dos trabalhos
demarcatórios a cargo desta Gerência regional do Estado de Pernambuco.';
que o referido Edital teria sido publicado no Diário Oficial do
Estado de Pernambuco nos dias 09.06.2004, 16.06.204 e 23.06.2004, depois
de 06 (seis) meses da data da mencionada Portaria; que, no entanto, tal
convite aos interessados teria se limitado à via editalícia, e não
teria feito qualquer referência e/ou registro quanto à notificação dos
proprietários e/ou possuidores que têm endereço certo e cuja
identificação seria possível, fosse em razão de registro em seu nome de
Escrituras Públicas de aquisição de terras nos RGI's competentes, ou
então pelo fato de haver registro de RIP na SPU ou registros em
processos de inventários, bem como registros em concessionárias de
serviços públicos, tais quais COMPESA e CELPE. Invocou a redação do art.
11 do Decreto-Lei nº 9.760/46, na redação vigente à época dos fatos, primeiro semestre de 2004, pois o citado
dispositivo legal apenas sofreu modificação em maio de 2007, por meio
da Lei nº 10.481/07; que a norma legal seria clara ao prever que a
notificação dos interessados poderia ser realizada pessoalmente ou pela
via editalícia; que, entretanto, não ficaria ao alvedrio da
administração pública ("in casu" a GRPU) a opção de escolher o
meio pelo qual procederá a citada notificação (convite) dos
interessados, pois escolheria a opção com custo menor (edital), mormente
quando se trata de inúmeros imóveis que estão localizados ao longo do
Litoral Sul do Estado de Pernambuco, onde a notificação ficta teria um
custo muito menor que a notificação pessoal; que, portanto, sempre que
os interessados fossem identificáveis e tivessem endereço certo,
deveriam ser notificados pessoalmente. Invocou o disposto no art. 26 da
Lei nº 9.784/99 que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal e aduziu que o órgão responsável pelo
processo administrativo em tela (declaração da linha Preamar Média),
para proceder com as notificações das partes, tinha como apurar que a
parte suplicante, ESPÓLIO DE MANOEL ALVES FIGUEIRAS, através de seus
inventariantes, exerceria a posse sobre o imóvel desde o falecimento do
Sr. Manoel Alves Figueiras; que bastaria simples diligência interna na
GRPU (órgão hierárquico inferior à SPU) para constatar a existência dos
RIP'S ou, ainda, alternativamente, a simples formulação de um
requerimento perante o juízo da Comarca de Ipojuca, que também já
culminaria na respectiva identificação das pessoas que representam a
parte suplicante, ou seja, o Espólio de Manoel Alves Filgueira como
proprietário de área de terras em Maracaípe que integrou a área de
demarcação da Linha Preamar Média de 1831; que, no entanto, nenhuma
dessas diligências foi realizada, tampouco teria havido a realização de
qualquer intimação pessoal, pelo que não teria sido atendido o art. 11
da Lei nº 9.760/46, o que teria maculado de vício insanável o processo
administrativo em comento praticamente desde a sua gênese, o que lhe
emprestaria total nulidade. Aduziu que a jurisprudência pátria teria
firmado entendimento no sentido de que seria nulo o procedimento
administrativo de demarcação da Linha Preamar Média de 1831 que deixa de
notificar pessoalmente os interessados identificados e/ou
identificáveis e com endereço certo, ou seja, seria nulo o procedimento
de tal natureza que se limita a realizar notificação genérica e
editalícia em relação a todos e quais interessados. Transcreveu ementas
de decisões judiciais e ressaltou que seria nulo o procedimento
administrativo nº 04962.000247/2003-60 (demarcação da Linha Preamar
Média de 1831 do Litoral Sul do Estado de Pernambuco), com os reflexos
daí advindos, ou seja, o afastamento de todos e quaisquer efeitos que
pudesse tal procedimento produzir. Discorreu sobre a necessidade da
concessão liminar da tutela provisória de urgência, e requereu a
suspensão "(...) dos efeitos do procedimento administrativo nº
04962.000247/2003-60 (de demarcação da Linha Preamar Média de 1831 no
Litoral Sul do Estado de Pernambuco), até o julgamento final desta
demanda, com todos os efeitos daí decorrentes(...)". E, mais especificadamente: "(...) que
fique determinado à parte contrária que se abstenha de aplicar multas,
fazer cobranças administrativas e/ou judiciais de quaisquer natureza que
possam ser decorrentes da apuração realizada no processo demarcatório
em tela, inclusive o ajuizamento de ações (de execução fiscal ou não),
sobrestando-se as demandas eventualmente em curso e também para que
fique a parte adversa impedida de lançar o nome do suplicante no rol de
inadimplentes perante à Fazenda Nacional (procedendo a respectiva
retirada - acaso tal ato já tenha ocorrido), bem como proibindo à parte
adversa que adote quaisquer outras medidas em área que possa estar sendo
considerada como sendo de marinha em decorrência de aludido
procedimento demarcatório, isso sob pena de arcar com multa diária de R$
100.000,00 (Cem mil reais) para a hipótese de descumprimento;
procedendo-se com as intimações de estilo no desiderato de que haja o
cumprimento ao comando judicial e, por fim, que seja oficiado o 1º
Cartório de Registro de Imóvel do Recife para que conste da matrícula
dos mesmos a existência deste feito e o deferimento a ser procedido da
tutela antecipada;" E, no mérito: a procedência do pedido para "(...)
para reconhecer e declarar a nulidade do procedimento administrativo nº
04962.000247/2003-60 (demarcação da Linha Preamar Média de 1831 do
Litoral Sul do Estado de Pernambuco), com os reflexos daí advindos, ou
seja, o afastamento de todos e quaisquer efeitos que pudesse tal
procedimento produzir, inclusive, tornando definitiva a antecipação de
tutela alhures postulada (...)".
2-Fundamentação
2.1- Da tutela liminar de urgência
A parte autora requer, a título de tutela liminar de urgência, a suspensão dos "efeitos do procedimento administrativo nº 04962.000247/2003-60
(de demarcação da Linha Preamar Média de 1831 no Litoral Sul do Estado
de Pernambuco), até o julgamento final desta demanda, com todos os
efeitos daí decorrentes(...)."
A tal título, almeja, especificamente: "a) (...) autorizar
a concessão da tutela de urgência postulada neste feito (arts. 294 e
seguintes e 300 do Código de Processo Civil), para que fique determinado
à parte contrária que se abstenha de aplicar multas, fazer cobranças
administrativas e/ou judiciais de quaisquer natureza que possam ser
decorrentes da apuração realizada no processo demarcatório em tela,
inclusive o ajuizamento de ações (de execução fiscal ou não),
sobrestando-se as demandas eventualmente em curso e também para que
fique a parte adversa impedida de lançar o nome do suplicante no rol de
inadimplentes perante à Fazenda Nacional (procedendo a respectiva
retirada - acaso tal ato já tenha ocorrido), bem como proibindo à parte
adversa que adote quaisquer outras medidas em área que possa estar sendo
considerada como sendo de marinha em decorrência de aludido
procedimento demarcatório, isso sob pena de arcar com multa diária de R$
100.000,00 (Cem mil reais) para a hipótese de descumprimento;
procedendo-se com as intimações de estilo no desiderato de que haja o
cumprimento ao comando judicial e, por fim, que seja oficiado o 1º
Cartório de Registro de Imóvel do Recife para que conste da matrícula
dos mesmos a existência deste feito e o deferimento a ser procedido da
tutela antecipada;".
2.2.
Observe-se, inicialmente, que a parte autora anexou aos autos cópia da
petição inicial, da sentença e do v. acórdão do E. TRF-5ª Região
relativos à ação ordinária tombada sob o nº 2009.83.00.008884-8, que
tramitou na 7ª Vara Federal/PE, na qual está sendo impugnado o procedimento administrativo nº 04962-000247/2003-60, que é o mesmo procedimento administrativo alvo deste processo. Pelo que se infere das mencionadas peças processuais, a ação ordinária ainda não transitou em julgado.
Eis a parte dispositiva da respectiva Sentença:
"Isso posto, antecipo os efeitos da tutela, para determinar à União Federal que se abstenha de praticar, em relação aos autores, qualquer ato de constrição baseado no mencionado processo administrativo, bem assim, de inscrever os demandantes no cadastro de inadimplentes e julgo procedente o pedido, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, para declarar a nulidade do procedimento administrativo nº 04962-000247/2003-60, pertinente à demarcação da linha preamar média de 1831 do litoral sul de Pernambuco, bem assim, dos atos dele decorrentes." (G.N.)
Por
seu turno, eis a ementa do v. Acórdão proferido pelo E. Tribunal
Regional Federal da 5ª Região nos autos da apelação cível interposta em
face da Sentença proferida na aludida ação ordinária, verbis:
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. FIXAÇÃO DA LINHA PREAMAR MÉDIA DE 1831. PRESCRIÇÃO. MARCO INICIAL. COBRANÇA DOS ENCARGOS. PROCESSO ADMINISTRATIVO DEMARCATÓRIO. IMPRESCINDÍVEL CITAÇÃO PESSOAL DOS INTERESSADOS COM TÍTULO REGISTRADO NO CARTÓRIO DE IMÓVEIS. PRECEDENTES DO STJ. HONORÁRIOS. VALOR IRRISÓRIO. MAJORAÇÃO.1. Cinge-se a demanda sobre a necessidade de intimação pessoal (e não por via editalícia) dos interessados no processo demarcatório da Linha Preamar Média de 1831, referente ao litoral sul realizado pela SPU no ano de 2003, que implicou na incorporação do imóvel da postulante ao patrimônio da União.2. Quando da aquisição do imóvel em comento, não existia em seu registro público informações de que se tratava de bem da União. Assim, de acordo com o princípio da actio nata, somente com as notificações para cobrança dos encargos decorrentes da demarcação nasceu a pretensão da parte autora, data a partir da qual será contado o prazo prescricional (AARESP 200901775070, BENEDITO GONÇALVES, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:13/05/2010).3. Para que sejam cumpridos os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, é necessário que os interessados certos - com imóvel registrado no cartório de registro de imóveis - sejam chamados pessoalmente a participar do procedimento administrativo de demarcação dos terrenos de marinha. A intimação por edital só é cabível para citação de interessados incertos. Precedentes do STJ e da 1ª Turma do TRF da 5ª Região.4. O valor arbitrado a título de honorários advocatícios mostra-se irrizório diante das circunstâncias dos autos e da prática desta Corte Regional. Verba sucumbencial majorada para R$ 1.000,00 (mil reais).5. Remessa oficial e apelação da União improvidas. Apelação do advogado da parte autora provida."[1]
Pois
bem, embora a ação que se processa nestes autos tenha idêntica causa de
pedir da ação ordinária tombada sob o nº 2009.83.00.008884-8, não é o
caso de determinar a reunião das ações, haja vista o disposto no §1º do
art. 55 do NCPC: "Os processos de ações conexas serão reunidos para
reunião conjunta, salvo se um deles já houver sido sentenciado."
Haverá, sim, após a finalização da instrução processual, a suspensão do processo, nos termos da alínea a do
inciso V do art. 313 do NCPC: "Art. 313. Suspende-se o processo: V-
quando a sentença de mérito: a) depender do julgamento de outra causa ou
da declaração da existência ou da inexistência da relação jurídica que
constitua o objeto principal de outro processo pendente.".
2.3- Análise da concessão liminar da tutela provisória de urgência.
O
procedimento administrativo de demarcação de terreno de marinha
encontra-se regulado pelo Decreto-Lei nº 9.760/46 (arts. 9º ao 14), de
acordo com o qual compete Serviço de Patrimônio da União - SPU realizar a
"determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e
da média das enchentes ordinárias" (art. 9º).
No
ano de 2004, em que fora publicado o edital convocatório a que se
refere o art. 11 do D-L nº 9.760/46, relativo ao procedimento
administrativo de demarcação do terreno de marinha iniciado em 2003,
objeto destes autos, rezava o aludido art. 11:
"Art. 11 - Para a realização do trabalho, o S.P.U convidará os interessados, certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60(sessenta)dias ofereçam a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado".
Note-se: os interessados deveriam ser convidados primeiro pessoalmente e, evidentemente, caso não encontrados, por edital.
E essa prática está de acordo com os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.
Esse dispositivo, com a edição da Lei nº 11.481, de 2007, passou a ter a seguinte redação:
"Art. 11. Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)"
O C. Supremo Tribunal Federal, nos autos da Medida Cautelar na ADI nº 4.264, suspendeu, ex tunc (desde o início de sua vigência), a nova redação dada pela Lei 11.418/07 ao artigo 11 do Decreto-Lei 9.760/46, entendendo necessária a notificação pessoal. Eis um pequeno trecho do r. Voto do Ministro Gilmar Mendes, que não deixa dúvida quanto à necessidade de notificação pessoal: "Então,
Presidente, estou pedindo vênia ao Ministro Relator e àqueles que o
acompanharam para acompanhar a manifestação do Ministro Ayres Brito,
entendendo que se faz necessário, sim, que haja essa notificação
pessoal."
Assim ficou ementado o respectivo v. Acórdão:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ART. 11 DO DECRETO-LEI 9.760/1946, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 11.481/2007. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OCORRÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.I. Ofende as garantias do contraditório e da ampla defesa o convite aos interessados, por meio de edital, para subsidiar a Administração na demarcação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831, uma vez que o cumprimento do devido processo legal pressupõe a intimação pessoal.II Medida cautelar deferida, vencido o Relator. (STF - ADI: 4264 PE, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 16/03/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-102 DIVULG 27-05-2011 PUBLIC 30-05-2011 EMENT VOL-02532-01)
Atualmente, a Lei n 13.139/2015 conferiu a seguinte redação ao caput do art. 11 do D-L n 9.760/42, verbis:
"art. 11. Antes de dar início aos trabalhos demarcatórios e com o objetivo de contribuir para sua efetivação, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão realizará audiência pública, preferencialmente, na Câmara de Vereadores do Município ou dos Municípios onde estiver situado o trecho a ser demarcado."
Pois
bem, considerando que, no caso em análise, o edital convocatório a que
se refere o art. 11 do D-L nº 9.760/46 foi publicado no ano de 2004,
serão observadas as disposições vigentes àquela época a fim de aferir a
adequação do procedimento empreendido pelo SPU à legislação, vale dizer:
convite pessoal dos interessados e, caso não encontrados, convite por
edital.
2.2.1-
Os documentos anexados aos autos (v. docs. Identificador nº
4058300.1875590), indicam que todos "os interessados", indistintamente,
foram todos notificados por edital, quando o correto, à luz da
legislação e do pacífico entendimento do C.STF, é a notificação pessoal
dos interessados "certos." Apenas os interessados incertos é que,
residualmente, serão notificados por via editalícia.
No
caso dos autos, a documentação anexada à petição inicial leva a crer
que, desde o início do procedimento administrativo, a Gerência Regional
do Patrimônio da União no Estado de Pernambuco, com o lançamento do
Edital nº 01/2004, optou por notificar todos os interessados (incertos e
certos) por edital, pois foram convidados, indistintamente, "(...) todos os interessados na determinação da posição da linha da preamar média de 1831,(...)"
Nesse
contexto, tenho que deva ser deferida, liminarmente e de forma parcial,
a tutela provisória de urgência, apenas para que se suspenda o
reconhecimento administrativo do terreno identificado na petição inicial
como terreno de marinha, porque feito pela UNIÃO em processo
administrativo do qual não houve a notificação pessoal, ou, na linguagem
da Lei, a parte interessada não foi convidada pessoalmente para o respectivo acompanhamento, com direito de petição e impugnação.
Obviamente,
essa suspensa também terá o efeito de suspender a cobrança dos
respectivos encargos, tais como taxa de ocupação, foro anual, laudêmio,
etc.
Ademais,
tenho que, não cabe, neste momento, o registro dessa decisão no
respectivo Cartório de Registro de Imóveis, porque ainda não tem caráter
não definitivo.
3- Conclusão:
3.1
- liminarmente, defiro, de forma parcial, a tutela provisória de
urgência, e suspendo os efeitos do procedimento administrativo
demarcatório de terreno de marinha tombado sob o nº
04962-000247/2003-60, bem como a exigência dos referidos encargos não
tributários("taxa" de ocupação ou foro anual, laudêmio na hipótese de
alienação e quaisquer outros encargos ou emolumentos decorrentes do
referido processo administrativo), facultando-se os respectivos
depósitos judiciais vinculados a este processo, podendo, todavia, a
UNIÃO continuar a efetuar o lançamento de tais encargos, lançamento esse
decorrente de exigência da Lei n. 4.320, de 1964 e das Leis
específicas, para evitar eventual caducidade, posto que aqui se está a
suspender apenas a exigibilidade dos encargos e não o seu lançamento,
exigibilidade aquela que, como se sabe, só passa a ser possível após o
lançamento;
3.2 - cite-se a União, na forma e para os fins legais, e a
intime para cumprir esta decisão, sob as penas da Lei.
Recife, 19.04.2016.
Francisco Alves dos Santos Júnior
Juiz Federal, 2ª Vara/PE
[1]Relator do Acórdão: Desembargador Federal Manoel de Oliveira Erhardt. Fonte: http://www.trf5.jus.br/cp/cp.do. Consulta em 18/04/2016, às 16h33min.
